Quy hoạch sử dụng đất quốc gia: Cần tháo gỡ điểm nghẽn từ tư duy đến thực thi

    Quy hoạch sử dụng đất là nền tảng của mọi quy hoạch ngành, lĩnh vực, là công cụ quan trọng để định hướng phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường bền vững. Tuy nhiên, trong thực tế triển khai, quy hoạch sử dụng đất quốc gia đang bộc lộ nhiều vướng mắc cả về thể chế, kỹ thuật và tổ chức thực hiện. Những “điểm nghẽn” này đang là rào cản mục tiêu phân bổ nguồn lực hiệu quả, phát triển kinh tế xanh và đảm bảo công bằng xã hội.

Bất cập từ quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch

    Dù Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật Đất đai 2024 đã xác định rõ vị trí “xương sống” của quy hoạch sử dụng đất trong hệ thống quy hoạch quốc gia nhưng trên thực tế, quá trình lập và điều chỉnh quy hoạch vẫn tồn tại hàng loạt bất cập. Những vướng mắc này không chỉ làm chậm tiến độ lập quy hoạch mà còn gây ách tắc cho các quy hoạch ngành và dự án phát triển ở địa phương.

    Cũng theo Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật Đất đai 2024, quy hoạch sử dụng đất quốc gia là quy hoạch tích hợp, có tính chất bắt buộc, được thực hiện theo chu kỳ 10 năm, tầm nhìn 30 năm. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, nhiều địa phương phản ánh quy trình lập quy hoạch chậm trễ do: Quy hoạch sử dụng đất chịu sự chi phối đồng thời của Luật Quy hoạch, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản,… nhưng chưa có cơ chế điều phối hiệu quả. Việc lồng ghép các quy hoạch ngành còn hình thức, thiếu dữ liệu nền đồng bộ. Bên cạnh đó, việc lập quy hoạch sử dụng đất đòi hỏi bản đồ số hóa, dữ liệu địa chính, thông tin khí hậu, thổ nhưỡng, dân số,… nhưng hiện nay mỗi địa phương lại sử dụng bộ công cụ khác nhau, gây khó khăn trong tích hợp lên quy hoạch quốc gia.

    Tại nhiều địa phương, hồ sơ địa chính vẫn còn ở dạng giấy, bản đồ 1/5000 chưa được số hóa, dẫn tới việc lập quy hoạch phải thực hiện “vừa đo, vừa vẽ”. Các dữ liệu về thổ nhưỡng, năng suất đất, tiềm năng sinh thái không được cập nhật thường xuyên. Có địa phương, bản đồ đất nông nghiệp vẫn sử dụng dữ liệu từ năm 2008, không còn phù hợp với thực tế đã bị xâm nhập mặn và chuyển đổi cây trồng. Thiếu chia sẻ dữ liệu liên ngành cũng gây khó khăn trong việc phối hợp: ví dụ, Bộ Nông nghiệp và Môi trường có bản đồ vùng nuôi trồng thủy sản, Bộ Công Thương có bản đồ điện mặt trời, nhưng các địa phương không được tiếp cận đầy đủ để tích hợp vào quy hoạch.

    Mặc dù pháp luật quy định rõ quy hoạch sử dụng đất phải được lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân, nhưng thực tế ở nhiều nơi, việc tham vấn chỉ mang tính hình thức. Hồ sơ quy hoạch công bố trên cổng thông tin điện tử nhưng không dễ tiếp cận với người dân vùng sâu, vùng xa.

    Tại tỉnh Lâm Đồng, nhiều khu vực đất nông nghiệp có giá trị cao nhưng không được đưa vào quy hoạch phát triển nông nghiệp công nghệ cao do ràng buộc chỉ tiêu đất trồng lúa. Điều này dẫn đến tình trạng người dân tự chuyển đổi mục đích sử dụng, gây xung đột với quy hoạch và khó khăn trong quản lý nhà nước.

    Tại khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, nhiều địa phương không thể điều chỉnh đất rừng ngập mặn sang nuôi trồng thủy sản, dù thực tế người dân đã chuyển đổi từ lâu. Nguyên nhân là do quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia chưa kịp cập nhật nhu cầu thực tiễn và không linh hoạt trước biến đổi khí hậu.

     Bên cạnh đó, một vướng mắc khác nằm ở việc phân bổ chỉ tiêu sử dụng đất từ trung ương xuống địa phương. Nhiều địa phương phản ánh chỉ tiêu đất phi nông nghiệp thấp, trong khi nhu cầu phát triển công nghiệp, đô thị, dịch vụ lại tăng mạnh. Ngược lại, chỉ tiêu đất nông nghiệp lại bị “đóng cứng” để đảm bảo an ninh lương thực, nhưng không phù hợp với tốc độ đô thị hóa. Chỉ tiêu đất rừng phòng hộ, đặc dụng cũng đang gây tranh cãi, trong khi một số địa phương muốn mở rộng đất sản xuất, thì quy định lại yêu cầu giữ nguyên diện tích rừng, dẫn tới tình trạng “vừa giữ rừng, vừa để rừng hoang hóa”.

Khó khăn trong thực thi và giám sát quy hoạch

     Mặc dù hệ thống quy hoạch sử dụng đất quốc gia đã được xây dựng bài bản với nhiều tầng nấc từ trung ương đến địa phương, từ chiến lược dài hạn đến kế hoạch trung hạn nhưng khâu thực thi và giám sát quy hoạch vẫn là “mắt xích yếu”, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Tình trạng này xuất phát từ ba nhóm nguyên nhân chính: thiếu công cụ minh bạch hóa quy hoạch, thiếu chế tài xử lý vi phạm và năng lực thực thi chưa đồng đều giữa các cấp.

     Trên thực tế, không ít quy hoạch sau khi được phê duyệt đã rơi vào trạng thái “treo” hoặc bị điều chỉnh nhiều lần khi triển khai, do thiếu sự thống nhất giữa quy hoạch sử dụng đất và các loại quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng. Nhiều địa phương gặp khó khi không có hệ thống thông tin quy hoạch số để công khai và cập nhật theo thời gian thực. Việc tra cứu quy hoạch của người dân và doanh nghiệp hiện nay chủ yếu dựa vào văn bản hoặc bản đồ giấy tại phòng tài nguyên - môi trường, gây cản trở tiếp cận thông tin và làm tăng nguy cơ xảy ra khiếu kiện đất đai.

     Bên cạnh đó, cơ chế giám sát việc thực hiện quy hoạch vẫn còn mang tính hình thức, chủ yếu dựa vào báo cáo định kỳ từ chính đơn vị được giao tổ chức thực hiện. Chưa có hệ thống đánh giá độc lập, chưa huy động hiệu quả vai trò phản biện của cộng đồng, các tổ chức xã hội hay đơn vị kiểm toán nhà nước trong việc giám sát hiệu quả sử dụng đất theo quy hoạch. Thậm chí, tại nhiều địa phương, người dân không được tiếp cận bản đồ quy hoạch chi tiết, ngay cả khi họ bị thu hồi đất hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp.

    Một rào cản lớn khác là năng lực quản lý, giám sát của chính quyền cấp huyện, xã còn yếu. Cán bộ địa chính nhiều nơi kiêm nhiệm, không được đào tạo chuyên sâu, trong khi khối lượng công việc lại rất lớn do đất đai liên tục biến động theo thị trường. Việc phát hiện, xử lý vi phạm quy hoạch thường chậm trễ hoặc bị bỏ qua vì thiếu chế tài đủ mạnh.

     Tất cả những bất cập trên đã khiến cho một số quy hoạch sử dụng đất bị biến dạng, bị phá vỡ, làm phát sinh tình trạng sử dụng đất sai mục đích, xây dựng trái phép, thậm chí dẫn đến thất thoát tài nguyên đất, xung đột lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Để khắc phục, cần thiết lập hệ thống giám sát quy hoạch đất đai theo hướng công khai - minh bạch - số hóa, tăng cường vai trò kiểm soát của cộng đồng, đồng thời nâng cao năng lực thực thi từ cấp cơ sở - nơi trực tiếp quản lý và xử lý các tình huống phát sinh trong đời sống hàng ngày.

Cần một tư duy quy hoạch linh hoạt, thích ứng

    Một trong những nguyên nhân gốc rễ khiến quy hoạch sử dụng đất ở nước ta thường xuyên “vênh” với thực tiễn là do tư duy quy hoạch tĩnh, tuyến tính, đóng khung cứng nhắc theo nhiệm kỳ và chỉ tiêu hành chính, trong khi bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội và biến động tự nhiên môi trường ngày càng nhanh, phức tạp và khó đoán định.

    Trong bối cảnh biến đổi khí hậu gia tăng, việc phân bổ đất đai - đặc biệt là đất nông nghiệp, đất rừng và đất ven biển - cần phải tích hợp yếu tố rủi ro thiên tai và kịch bản môi trường trong dài hạn. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nhiều bản quy hoạch vẫn chỉ dựa vào các số liệu khí tượng thủy văn lịch sử, thiếu đánh giá khả năng thích nghi của hệ sinh thái và cộng đồng.

    Ví dụ: Nhiều vùng ven biển miền Trung vẫn quy hoạch các khu công nghiệp, đô thị ven biển sát bờ, bỏ qua nguy cơ nước biển dâng, xâm nhập mặn và bão mạnh, khiến các khu vực này dễ tổn thương nặng nề khi thiên tai xảy ra, như đã thấy ở Quảng Bình, Quảng Nam, Thừa Thiên - Huế.

    Một quy hoạch không có khả năng “đi trước rủi ro” chính là một quy hoạch dễ bị phá vỡ ngay khi rủi ro xảy đến.

    Tốc độ phát triển công nghiệp, đô thị hóa, du lịch nông thôn ở nhiều địa phương hiện đang vượt xa tốc độ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất. Dẫn đến nghịch lý: doanh nghiệp muốn đầu tư thì thiếu đất đúng quy hoạch, nông dân muốn giữ đất thì bị ép chuyển đổi mục đích theo kế hoạch hóa hành chính.

    Một ví dụ điển hình là làn sóng thu hút FDI vào các tỉnh Bắc Giang, Hải Dương, Bình Dương khi nhà đầu tư đến, hạ tầng cần mở rộng, khu công nghiệp cần bổ sung nhưng quy hoạch chưa kịp điều chỉnh, khiến địa phương rơi vào thế bị động, xin cơ chế đặc thù, hoặc thậm chí “lách luật”.

    Chính vì vậy, nếu tư duy quy hoạch vẫn xem bản quy hoạch là công cụ định đoạt cứng, chứ không phải là khung định hướng mềm, thì sẽ rất dễ xảy ra tình trạng điều chỉnh “chạy theo thị trường”, thiếu kiểm soát và dẫn đến phát triển không bền vững.

    Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, tỉnh, huyện hiện vẫn mang nặng tính phân bổ chỉ tiêu “trên giao - dưới nhận” tức là trung ương chia đất, địa phương phân lại, ít dựa trên động lực nội tại, lợi thế so sánh hay đặc điểm sinh thái của từng vùng.

    Một huyện miền núi có thế mạnh rừng và du lịch cộng đồng vẫn bị giao nhiều chỉ tiêu đất công nghiệp; một tỉnh nông nghiệp lại không có chỉ tiêu đất trồng lúa đủ để bảo vệ an ninh lương thực nội vùng. Những bất cập này cho thấy tư duy quy hoạch đất vẫn chưa thực sự gắn với cấu trúc sinh thái và hướng phát triển dài hạn đặc thù của từng địa phương.

    Chuyển đổi sang tư duy quy hoạch thích ứng đòi hỏi phải coi đất đai không chỉ là tài nguyên vật lý, mà còn là không gian phát triển tổng hợp, là nền tảng để kết nối kinh tế - sinh thái - văn hóa - xã hội, trong đó, con người vừa là chủ thể, vừa là đối tượng được phục vụ.

Kiến tạo tư duy quy hoạch mới: Linh hoạt, thích ứng, định hướng tương lai

     Để quy hoạch sử dụng đất thực sự trở thành công cụ kiến tạo phát triển, chứ không phải rào cản, cần thay đổi mạnh mẽ ở 03 tầng tư duy: (1) Từ cứng nhắc sang linh hoạt: Cho phép điều chỉnh có điều kiện theo biến động thực tiễn, nhưng gắn với kiểm soát chặt chẽ và đánh giá độc lập; (2) Từ hành chính sang định hướng chiến lược: Thay vì “giao chỉ tiêu”, quy hoạch cần dẫn dắt phát triển dựa trên động lực và tiềm năng; (3) Từ quản lý đất đai sang quản trị không gian phát triển: Gắn quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch hạ tầng, dân cư, sinh thái, để đạt được tính tổng hợp và bền vững.

    Quy hoạch linh hoạt không có nghĩa là dễ dãi, mà là một sự thích ứng có nguyên tắc. Đó là thứ quy hoạch biết “lắng nghe tín hiệu từ đất đai, từ con người và từ thiên nhiên”, chứ không phải chỉ từ văn bản hành chính. Và chỉ khi đó, chúng ta mới có thể biến quy hoạch sử dụng đất thành hệ điều hành phát triển bền vững, chứ không chỉ là bản vẽ quản lý đất trên giấy.

     Để gỡ “nút thắt”, cần những đổi mới mạnh mẽ: Hoàn thiện thể chế tích hợp quy hoạch: Thiết lập cơ chế điều phối liên ngành, đảm bảo sự thống nhất giữa các quy hoạch và lồng ghép yếu tố biến đổi khí hậu, an ninh môi trường, phát triển bền vững.

     Phân bổ chỉ tiêu sử dụng đất dựa trên thực tiễn: Thay vì áp cứng chỉ tiêu, cần có cơ chế phân bổ linh hoạt, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và đặc thù vùng miền.

    Đẩy mạnh số hóa và chia sẻ dữ liệu quy hoạch: Xây dựng nền tảng bản đồ quy hoạch mở, minh bạch, có sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức khoa học.

    Tăng cường giám sát cộng đồng và trách nhiệm giải trình: Giao quyền cho chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư trong theo dõi, phản biện và giám sát quy hoạch, đảm bảo quy hoạch là công cụ phục vụ người dân, chứ không chỉ là công cụ quản lý hành chính.

    Quy hoạch sử dụng đất quốc gia không chỉ là bài toán kỹ thuật mà là một cuộc cải cách tư duy trong quản lý tài nguyên, phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường. Để quy hoạch thật sự đi vào cuộc sống, rất cần những đột phá thể chế, chuyển đổi số đồng bộ và trên hết là sự tham gia chủ động của người dân và doanh nghiệp - những chủ thể trực tiếp sử dụng và bảo vệ tài nguyên đất đai.

                                       Theo tainguyenvamoitruong.vn