Đô thị hóa hiện nay là một hiện tượng của quá trình kinh tế - xã hội diễn ra trong khoảng thời gian, không gian xác định. Quá trình đô thị hóa thường diễn ra nhanh chóng, sôi động trong thời kỳ đầu công nghiệp hóa và đạt trạng thái ổn định khi đất nước trở thành một nước công nghiệp phát triển. Quá trình này đã, đang và sẽ nẩy sinh rất nhiều quan hệ lợi ích phức tạp liên quan đến nhiều cấp độ, nhiều chủ thể khác nhau từ thực tế đó tôi nhìn nhận về mối quan hệ lợi ích trong quá trình đô thị hóa ở nước ta giữa ba nhóm chủ thể chủ yếu là người dân trong diện bị thu hồi quyền sử dụng đất, Nhà nước và doanh nghiệp – nhà đầu tư sử dụng đất cho mục đích kinh doanh.
Thứ nhất là mối quan hệ lợi ích giữa người dân bị thu hồi đất với Nhà nước.
Đây là một trong những quan hệ lợi ích nảy sinh nhiều nhất và đặc trưng nhất của quá trình độ thị hóa ở nước ta hiện nay, bởi quá trình mở rộng không gian đô thị dẫn đến phần lớn đất nông nghiệp vùng ven ngoại thành, ngoại thị sẽ phải chuyển đổi mục đích sử dụng cho phát triển đô thị theo quy hoạch.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống nhất quản lý và giao quyền sử dụng cho các tổ chức, cá nhân khai thác và hưởng lợi tuỳ theo mục đích sử dụng đất. Nhu cầu phát triển từ một nền kinh tế còn kém phát triển, sản xuất nông nghiệp là chủ yếu sang nền kinh tế công nghiệp, dịch vụ là chủ đạo đòi hỏi mở rộng không gian đô thị dẫn đến quá trình đô thị hóa và sự biến động về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mà cụ thể là chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, đất xây dựng hoặc giải tỏa nhà đất ở đã được sử dụng của người dân trước đó để phục vụ các công trình công cộng, chỉnh trang, nâng cấp, mở rộng đô thị...
Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai thực hiện chức năng quản lý nhà nước sẽ tiến hành thu hồi quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân để chuyển mục đích sử dụng nói trên theo yêu cầu để phát triển đô thị. Nếu là đất nông nghiệp bị thu hồi quyền sử dụng để chuyển đổi mục đích thì Nhà nước đứng ra đền bù thiệt cho những người dân bị mất đất canh tác tương ứng với lợi ích mà họ có thể được hưởng trong tương lai kèm theo các khoản chuyển đổi nghề nghiệp để ổn định cuộc sống…
Tuy nhiên quan hệ lợi ích nảy sinh giữa người dân bị thu hồi đất và Nhà nước thường xoay quanh mức giá Nhà nước đền bù, hỗ trợ; vị trí, địa điểm nhận nhà, đất tái định cư... hầu như không thể thỏa mãn mong muốn của người dân dẫn đến những mâu thuẫn, tranh chấp kéo dài, khó giải quyết. Những mâu thuẫn dạng này thường xảy ra và khó giải quyết bởi rất nhiều nguyên nhân.
Một phần lớn do các quy định của pháp luật, cơ chế, chính sách thường lạc hậu so với sự vận động của thực tiễn, nên khi áp dụng làm cho những người dân trong diện giải tỏa bị thua thiệt, có cuộc sống khó khăn hơn so với trước hoặc so với những người không bị giải tỏa. Có nhiều trường hợp mâu thuẫn lợi ích phát sinh khi Nhà nước dự kiến bỏ ra nguồn lực đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng đô thị, giao thông công trình công cộng quy mô lớn... hứa hẹn làm tăng giá trị quyền sử dụng đất đối với các xung quanh khiến cho việc áp dụng cơ chế đền bù giải phóng mặt bằng khi triển khai dự án gặp rất nhiều khó khăn.
Trong trường hợp này, lẽ ra Nhà nước phải được hưởng lợi ích (địa tô chênh lệch) do đầu tư làm tăng giá trị của đất do mình là đại diện chủ sở hữu thì lại phải bỏ ra một lượng tiền lớn hơn dự kiến nhiều lần để đền bù, giải phóng mặt bằng cho những người sử dụng đất bị thu hồi. Trong khi đó, những chủ thể sử dụng đất cận kề các công trình công cộng đỏ (chẳng hạn như đường giao thông, công trình công cộng...) mà không bị di dời thì lại "tự nhiên" được hưởng lợi ích quá lớn nhờ sự đầu tư của Nhà nước và xã hội.
Quá trình giải quyết quan hệ đất đai trong những trường hợp khác nhau kể trên tất yếu gây ra tình trạng thiếu công bằng về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các cư dân trên những địa bàn khác nhau, hoặc trong những thời điểm khác nhau trên cùng một địa bàn (điển hình là tình trạng những người chấp hành tốt chủ trương, chính sách di dời thì chịu thiệt thòi so với những người dây dưa chây ỳ được hưởng lợi do sự lên giá của đất đai hoặc sự thay đổi chính sách) và lại phát sinh mâu thuẫn, tranh chấp đòi hỏi phải tiếp tục giải quyết.
Mặt khác, khi mở rộng không gian đô thị ra các vùng nông thôn ngoại thành làm cho diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp ngày càng nhiều, thậm chí nhiều nơi mất 100% đất nông nghiệp có thể làm xuất hiện những dạng mẫu thuẫn mới. Những người nông dân bị mất đất sản xuất nông nghiệp buộc phải chuyển đổi nghề nghiệp sang các ngành nghề phi nông nghiệp trong khi khả năng chuyển đổi nghề nghiệp của họ còn nhiều hạn chế đòi hỏi sự hỗ trợ của Nhà nước. Với một số người dân khi có được lượng tiền đền bù giải phóng mặt và hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, nếu không được sử dụng một cách khoa học, hợp lý sẽ không đảm bảo ổn định cuộc sống lâu của họ, thậm chí đẩy họ vào tình cảnh tồi tệ hơn khi không còn tư liệu sản xuất. Trong khi đó những cư dân nơi khác đến mua đất lập nghiệp thường có nghề nghiệp ổn định, thu nhập khá hơn dân bản địa dẫn đến phân hóa thu nhập, mức sống và mâu thuẫn lơi ích mới trên cùng một địa bàn
Thứ hai là, quan hệ lợi ích giữa người dân bị thu hồi đất với nhà đầu tư sử dụng đất.
Đây là dạng quan hệ lơi ích hai chiều thể hiện tính chất bình đẳng "thuận mua vừa bán” giữa hai nhóm chủ thế này. Doanh nghiệp, nhà đầu tư kinh doanh bất động sản dựa trên những quy định của pháp luật, chính sách, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước tiến hành thỏa thuận đền bù với những người dân có đất theo nguyên tắc tự nguyện, cùng có lợi để chuyển đổi đất nông nghiệp thành đất xây dựng, đồng thời với chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư kinh doanh phát triển đô thị. Để đảm bảo nguyên tắc này, việc giải quyết quan hệ giữa hai nhóm chủ thế này vừa phải căn cứ vào các quy định của pháp luật, chính sách của Nhà nước, vừa dựa vào các tín hiệu của thị trường.
Tuy nhiên, trong thực tế đối với những khu vực có tốc độ đô thị hóa cao, giá trị quyền sử dụng đất trị quyền sử dụng đất thường biến động mạnh, rất khó xác định tiêu chí để định giá quyền sử dụng đất một cách chính xác, khoa học theo các tín hiệu của thị trường, kể cả trường hợp đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất có nhiều nhà đầu tư tham gia. Do đó, việc xác định giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi để chuyển đổi mục đích và đối tượng sử dụng thường dựa vào quy định của pháp luật, vào khung giá đất do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xác định hàng năm, cùng với mức hỗ trợ chuyển đổi nghề, đền bù những thiệt hại về tài sản trên đất và những thỏa thuận hỗ trợ chênh lệch trực tiếp cho người dân...
Có một thực tế không thể phủ nhận là, trước khi thu hồi đất nông nghiệp để chuyển đổi mục đích phát triển đô thị, giá cả quyền sử dụng đất thường thấp hơn nhiều so với giá của chính những mảnh đất đó sau khi được các nhà đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng chỉnh trang, xây dựng đô thị theo quy hoạch. Điều này thường gây ra những phản ứng tiêu cực, bất mãn khác nhau của những người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi với các nhà đầu tư kinh doanh phát triển hạ tầng và khu đô thị mới. Họ cho rằng, quyền lợi của mình quá bị thiệt thòi so với lợi ích của các nhà đầu tư nên tìm cách cản trở quá trình đầu tư thi công hoặc hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, gây ra những ách tắc, tổn thất trực tiếp cho những doanh nghiệp này.
Đây là dạng mẫu thuẫn lợi ích phổ biến nhất và quá trình giải quyết cũng khó khăn, phức tạp nhất trong thực tiễn đô thị hóa thời gian qua. Nếu không tìm ra được cơ chế bảo đảm cho người dân bị thu hồi đất có được lợi ích nhiều hơn một cách ổn định và lâu dài gắn liền với quá trình đô thị hóa trên địa bàn thay vì đền bù đất tái định cư như vừa qua thì nhưng mâu thuẫn vẫn tồn tại mà không thể giải quyết một cách triệt để
Thứ ba là, quan hệ lợi ích giữa nhà đầu tư sử dụng đất với Nhà nước.
Quá trình đô thị sử dụng nhiều nguồn lực xã hội bên cạnh nguồn lực nhà nước. Việc huy động các nguồn lực phát triển đô thị, kết cấu hạ tầng hướng quy hoạch, bảo đảm lợi ích chung của xã hội cũng như lợi ích của chính các nhà đầu tư. Nhà nước có thể sử dụng ngân sách nhà nước để giải phóng mặt bằng, đầu hệ thống hạ tầng đô thị đồng bộ theo quy hoạch, sau đó tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất ở một khu vực đô thị nào đó để cho các nhà đầu tư xây dưng, phát triển đô thị và thu hồi lại vốn Nhà nước cũng có thể thực hiện những biện pháp "đổi đất lấy hạ tầng", nghĩa là giao cho các doanh nghiệp kinh doanh đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng và được quyền sử dụng, kinh doanh trên một diện tích đất nhất định để bù đắp và hưởng lợi từ khoản đầu tư của doanh triển nghiệp.
Cũng có thể Nhà nước kêu gọi các thành phần kinh tế đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị theo các hình thức BOT (xây dựng - kinh doanh – chuyên án giao), BT (xây dựng - chuyển giao), BTO (xây dựng – chuyển giao - kinh doanh), PPP (hợp tác đầu tư công - tư)... Nếu các dự án, công trình đó hứa hẹn lợi nhuận cao sẽ thu được nhiều nhà đầu tư tham gia và các cơ quan nhà nước có điều kiện vận dụng nguyên tắc cạnh tranh lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, đồng thời giảm được chi phí từ ngân sách hoặc tiết kiệm nguồn lực đất đai và ngược lại.
Để bảo đảm lợi ích cho các nhà đầu tư phát triển hạ tầng hoặc đô thị, trước hết Nhà nước phải xây dựng quy hoạch, kế hoạch rõ ràng, thực thi chính sách ổn định, có những đầu tư nhất định ban đầu và đặc biệt là phải giải quyết tốt quan hệ đất đai với cư dân bị thu hồi đất (tức là phải bảo đảm mặt bằng "sạch" cho các nhà đầu tư). Trong giải quyết quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với nhà đầu tư, cần hết sức chú ý đề phòng sự thông đồng, móc ngoặc giữa giới đầu tư với một số quan chức nhà nước có quyền lực, sự tác động của các nhóm lợi ích đến các chính sách của Nhà nước làm bóp méo các quan hệ thị trường để tranh giành các dự án bằng những biện pháp không chính đáng, gây lãng phí, thất thoát các nguồn lực của Nhà nước và xã hội, đồng thời làm tổn hại đến quyền lợi chính đáng của các doanh nghiệp - nhà đầu tư làm ăn chân chính bị gạt ra khỏi các dự án phát triển đô thị.
Do vậy, việc giải quyết quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các nhà đầu tư phát triển đô thị cần bảo đảm nguyên tắc công khai, công bằng, duy trì cơ chế đấu thầu cạnh tranh lành mạnh giữa các nhà đầu tư đi đôi với đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực trong thực thi công vụ, chính sách và quản lý các dự án của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan và đội ngũ cán bộ công chức nhà nước trên địa bàn.
Thứ tư là, quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và nhân dân bị thu hồi đất trong quá trình đô thị hóa.
Quá trình đô thị hóa sẽ liên quan, động chạm tới lợi ích của nhiều đối tượng. Việc thu hồi đất để phát triển mở rộng khu đô thị, việc chỉnh trang đô thị, thống truyền tải điện, thông tin viễn thông nước,... đều là những vấn đề liên quan đến nhà nước, nhà đầu tư, nhà thầu thi công và cư dân. Trong quá trình giải quyết các vấn đề đó, nếu có sự thống lơi ích sẽ tạo sự đồng thuận cho sự phát triển, nếu có sự khác biệt, thậm chí mâu thuẫn lợi ích sẽ dẫn đến suy cản trở lẫn nhau, làm triệt tiêu động lực phát triển.
Để bảo đảm cho xã hội có thể tồn tại và phát triển những xung đột lợi ích cần phải được giải quyết, các lợi ích xung đột cần đạt được thỏa thuận về cách giải quyết xung đột. Tuy nhiên, các nhóm lợi ích này khó đi đến một thỏa thuận thống nhất để giải quyết mâu thuẫn, xung đột. Cần có một tổ chức đứng ra làm trọng tài, giúp các bên giải quyết xung đột dựa trên những chuẩn mực, quy tắc thỏa mãn một cách tốt nhất lợi ích của các bên. Tổ chức đó là Nhà nước, những chuẩn mực, quy tắc đó là pháp luật. Để được như vậy thì điều quan trong trước tiên là phải cải cách thể chế (tổ chức, luật pháp, con người), chính sách, luật pháp và thể chế kinh tế thị trường một cách đồng bộ. Chẳng hạn, khi Nhà nước hay chính quyền địa phương điều chỉnh giá đền bù (giải tỏa, di dời, thu hồi quyền sử dụng đất, phù hợp với thực tế hơn) thì có thể giảm bớt khiếu kiện, chống đối, đình công trong nhân dân. Hoặc quá trình chuẩn bị một dự án một cách công khai, minh bạch, người dân được phản biện thì kết quả cũng tương tự. Tiếp theo là tránh quy hoạch treo, quy hoạch không vì nhu cầu, lợi ích người dân, lợi ích quốc gia, lợi ích địa phương. Quy hoạch phải bảo đảm lợi ích của các chủ thể có liên quan, cùng có lợi, hài hòa, phát triển bền vững, tránh bị chi phối bởi các nhóm lợi ích, trục lợi. Khi thực hiện cũng vậy, có khi chỉ chăm lo cho nhà đầu tư mà quên lợi ích của người dân, thậm chí hy sinh lợi ích của người dân (trong đền bù giải tỏa, trong vấn đề bảo vệ môi trường), hay các cán bộ công quyền làm sai, nhưng hậu quả do dân chịu, nghĩa là không chỉ dồn khó khăn, thiệt thòi cho dân mà còn vô cảm, vô trách nhiệm, vô lý đối với người dân thì các mâu thuẫn, xung đột về lợi ích sẽ ngày càng tích tụ, chất chứa khó giải quyết, gây cản trở quá trình phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Vấn đề đặt ra là phải đổi mới phương thức và thực thi cơ chế giám sát quyền lực và thực thi công vụ của công chức nhà nước trước hết trong bản thân các cơ quan nhà nước và giám sát, phản biện xã hội. Vì vậy, cần nêu cao và thực hành dân chủ rộng rãi trong tiến trình đô thị hóa, công nghiệp hóa nhằm ngăn ngừa, giải quyết xung đột trong phát triển bền vững.
Ngoài những nội dung cơ bản nói trên, việc giải quyết quan hệ lợi ích kinh tế trong quá trình đô thị hóa còn thể hiện trên nhiều góc cạnh khác nhau như: quan hệ lợi ích trong nội bộ nhân dân bị thu hồi đất phát triển đô thị, giữa cư dân cũ bản địa với những người mới nhập cư; quan hệ giữa các doanh nghiệp, nhà đầu tư với nhau; giữa giới chủ và người lao động trong các doanh nghiệp thực hiện dự án đô thị hóa; quan hệ giữa lợi ích cá nhân và lợi ích công cộng đối với các công trình hạ tầng lợi ích kinh tế trước mắt với lợi ích lâu dài về xã hội và môi trường... tạo thành hệ thống lợi ích hết sức đa dạng, phức tạp, đan xen lẫn nhau đòi hỏi chủ thể quản lý phải căn cứ vào vị trí, tính chất của mỗi loại hình quan hệ lợi ích mà giải quyết tránh các xung đột lợi ích kéo dài gây nên sự trì trệ trong phát triển kinh tế xã hội./.
Trần Thái Yên - Trưởng bộ môn Quản lý đất đai