Ý kiến của nhiều người dân cho rằng, ‘quyền sở hữu’ hay ‘quyền sử dụng’ không mấy quan trọng, đó chỉ là vấn đề từ ngữ, đó chỉ là khái niệm; và vì thế, phần nhiều mang tính biểu tượng. Vấn đề là hiệu quả sử dụng đất cao và xã hội ổn định. Nhưng thực tế là, trong nhiều năm qua, hiệu quả sử dụng đất không cao và xã hội có nhiều bất ổn có nguyên do từ quản lý đất đai. Thêm nữa, tính chính danh rất quan trọng, danh chính thì ngôn thuận, nên các khái niệm dù là nhỏ nhất vẫn cần phải được xã hội thông hiểu rõ ràng, được cuộc sống chấp nhận, để được toàn dân hiểu đúng và làm đúng. Có mấy vấn đề sau cần được minh định trên các cơ sở khoa học và thực tiễn thuyết phục.
(1) Nhận thức về sở hữu toàn dân
Bản chất quyền sở hữu đất đai chính là nền tảng hoạch định chính sách phát triển kinh tế quốc gia. Khi nói về đất đai ở nông thôn, vấn đề được nhiều người quan tâm và tranh biện là các khái niệm về ‘sở hữu toàn dân’, ‘quyền sở hữu’, ‘quyền sử dụng’, và về những thua thiệt mà người nông dân phải gánh chịu, về những bức xúc xã hội về quản lý và sử dụng đất đai trong những năm qua.
Có người cho rằng, căn nguyên của tất cả những bất cập và hạn chế nêu trên có lẽ bắt nguồn từ sự kết hợp (khiên cưỡng?) của hai khái niệm vốn dĩ khác biệt nhau để tạo nên định chế “quyền sử dụng đất”, đó là khái niệm “quyền sở hữu tài sản” theo tư duy pháp lý và khái niệm “sở hữu toàn dân” theo tư duy chính trị - ý thức hệ.
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa-tập trung, tư duy chính trị - hành chính thắng thế nên sở hữu toàn dân đối với đất đai không tạo ra nhiều vấn đề nan giải cho xã hội, vì khi ấy nền kinh tế được hoạch định theo kế hoạch và mọi bất đồng đều có thể được giải quyết bằng mệnh lệnh hành chính từ nhà cầm quyền. Tuy nhiên, khi chính sách cải cách kinh tế theo hướng thị trường được áp dụng, yếu tố thị trường ngày càng chi phối sự phát triển kinh tế-xã hội mạnh mẽ hơn, nhà nước không còn nắm độc quyền tư liệu sản xuất nữa, tư duy pháp lý tất yếu trở nên ngày một rõ nét hơn, và đòi hỏi phải xem xét lại tính phù hợp của khái niệm “sở hữu toàn dân” đối với đất đai.
Ở các nước tồn tại chế độ đa sở hữu về đất đai (nhà nước, tập thể và tư nhân), thiết chế quyền sở hữu đất cho phép chủ sở hữu đất đai có 3 quyền cơ bản: (i) Quyền chiếm hữu, (ii) Quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai (quyền sử dụng), và (iii) Quyền định đoạt (thế chấp, chuyển dịch…). Nhưng thường người ta chỉ tập trung vào hai quyền cơ bản, đặc trưng nhất cho vai trò quyền lực của chủ sở hữu đất đai, đó là quyền định đoạt và quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai.
Nhà nước XHCN coi đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, nhà nước tự cho mình có quyền làm đại diện chủ sở hữu, với lý lẽ nhà nước nắm quyền điều hành kinh tế vĩ mô, nắm độc quyền tư liệu sản xuất, nên nhà nước phải nắm độc quyền sở hữu đất đai, ‘tư liệu sản xuất đặc biệt’, để thực hiện chế độ công hữu (cộng sản) về tư liệu sản xuất, một bản chất cốt lõi của CNXH; ở đó, chế độ tư hữu về đất đai bị xóa bỏ và được thay bằng định chế “quyền sử dụng đất” xuất phát từ khái niệm “sở hữu toàn dân” (không có tư hữu về đất đai). Trong các Luật đất đai ở nước ta, các nhà làm luật đều coi “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4. Sở hữu đất đai, Luật Đất đai 2013, nay là Điều 5 trong Dự thảo).
Người ta có thể đặt câu hỏi: Dựa vào lý lẽ chính trị nào, cơ sở khoa học nào, cơ sở thực tiễn nào mà các nhà làm luật nước ta lại có nhận thức về quyền sở hữu đất đai như vậy? để người dân ai cũng tỏ tường: toàn dân chính là bản thân họ, là gia đình, làng xóm, là con cháu họ; và phải khẳng định như vậy là vì quyền lợi của chính họ, hơn nữa nếu đối tượng được quyền định đoạt, nhưng không được quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai, thì đối tượng không thể trở thành chủ sở hữu đất đai đích thực; nếu đối tượng được cả quyền định đoạt và quyền hưởng thụ mà lại chưa phải là chủ sở hữu thì hoặc là nhận thức của người làm luật hoặc là thực tiễn, hoặc là cả hai, còn có cái gì đó khiên cưỡng, gượng gạo.
Trong nền kinh tế thị trường, dù là thị trường nào, thì đất đai cũng vẫn là hàng hóa có “giá trị” và “giá trị sử dụng”, vì thế cần mang đầy đủ ba đặc điểm về quyền sở hữu: (i) “Quyền chiếm hữu” (được pháp luật công nhận, bảo vệ); (ii) “Quyền định đoạt” gắn liền với quyền chiếm hữu, như quyền mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế...; và (iii) “Quyền sử dụng” (như làm nơi kinh doanh, nhà ở, đường sá,...), được “trao đổi” (mua bán) theo quy luật ngang giá và các quy luật khác của kinh tế thị trường (hoàn chỉnh).
Các khái niệm trong ngoặc kép trên được Marx sử dụng trong bộ Tư bản, có thể hiểu: Nếu không có giá trị và giá trị sử dụng thì không phải hàng hóa; nếu không có quyền sở hữu để trao đổi tiền (giá trị) với hàng (quyền sở hữu) khác thì không thể mua bán và vì vậy không tồn tại khái niệm kinh tế thị trường. Và nếu khi đất đai đã được coi là hàng hóa, dù là “hàng hóa đặc biệt”, thì cũng như các loại hàng hóa khác, phải được mua bán tự do, nhiều người mua nhiều người bán, chứ ko thể chỉ có vài ba, thậm chí là một người bán, một người mua, nên không thể có chuyện lại có ai đó có quyền đứng ra định giá hàng hóa cho toàn xã hội như thời kế hoạch hóa tập trung.
Thêm nữa, đứng ở góc độ lý thuyết cũng như trên thực tiễn, hiện nay chúng ta đã thừa nhận nền kinh tế nhiều thành phần (đa sở hữu), trong đó chủ doanh nghiệp tư nhân được quyền sở hữu tư liệu sản xuất, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang chiếm tỷ trọng lớn trong tổng sản phẩm quốc dân được cam kết bảo vệ quyền sở hữu tư liệu sản xuất. Các doanh nghiệp nhà nước đang được khuyến khích cổ phần hóa, tức đa dạng hóa sở hữu, đâu cứ nhất thiết là nhà nước phải độc quyền làm chủ tư liệu sản xuất?
(2) Nhận thức về “quyền tài sản”
Theo quan niệm thông thường, quyền này không bị giới hạn về thời gian, người dân toàn quyền canh tác, nhượng đổi phù hợp với quy hoạch của chính quyền, toàn quyền bán cho hang xóm hay các chủ đất có nhu cầu mua thêm đất, kể các các ông chủ tư bản, theo giá thoả thuận, hoặc góp vốn kinh doanh như cổ phần trong các công ty. Người dân và doanh nghiệp có toàn quyền định đoạt trong các giao dịch dân sự về ruộng đất thuộc quyền sở hữu của minh. Có đúng như vậy không?
(3) Nhận thức về “được pháp luật bảo hộ”
Theo Hiến pháp năm 2013 “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ” (Điều 32. Mục 1. Muc 2).
Theo Hiến pháp và theo những khái nhiệm của K. Marx, cũng như theo khẩu hiệu của Đảng về “người cày có ruộng’ thì đương nhiên là người nông dân là ông chủ đích thực của mảng ruộng “tư liệu sản xuất” mà họ đã đổ mồ hôi và xương máu để giành lấy, và cái quyền ấy đương nhiên được pháp luật bảo hộ. Tuy nhiên, sự không giải thích đủ tường minh trên các cơ sở khoa học và thực tiễn khả tín, dễ đưa người ta đến suy diễn: bao hy sinh của người nông dân trong các cuộc cách mạng và trong các cuộc kháng chiến, mong được “có ruộng” chỉ đổi được thân phận một ông chủ hờ, không phải chủ thực, chủ thực là một “người” khác, đó là “toàn dân”; họ chỉ có quyền sử dụng, chứ ko có quyền sở hữu (quyền “có”). Không nên viện dẫn, quan niệm như thế là vì thông tư nọ, nghị định kia mang tính áp đặt và khiên cưỡng. Thông tư, nghị định gì cũng do chúng ta làm ra cả, thông tư, nghị định gì cũng đều phải từ con người và vì con người. Biện chứng là ở chỗ đó, vì chúng ta là các con người tự nhận mình có tư duy duy vật biện chứng, ko phải là các tín đồ.
Những khúc mắc và băn khoăn này rất cần được minh định trên các chứng cứ khoa học và thực tiễn, tâm phục khẩu phục, để đạt được sự thông hiểu và đồng thuận của toàn dân, của xã hội: Luật pháp sẽ bảo hộ “tư liệu sản xuất” đặc biệt này của người nông dân như thế nào?
.jpg)
Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ phát biểu khai mạc phiên họp lần thứ 21 ngày 15/3 (góp ý kiến 1 số dự thảo luật trong đó có dự thảo Luật đất đai 2023)
(4) Luật cần phân định rạch ròi giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng công vụ
Hai việc này phải tách bạch và độc lập (tương đối) với nhau, không thể để cùng một cơ quan quản lý nhà nước về đất đai vừa đá bóng vừa thổi còi. Có lẽ, vì thế mà các vụ vi phạm luật pháp về quản lý đất đai chủ yếu do người dân và báo chí phát hiện, không từ các cơ quan chức năng nhà nước, hay từ kết quả của các cuộc ‘phê bình và tự phê bình’ của cấp ủy. Sự thiếu rõ ràng của chức năng quản lý nhà nước và chức năng công vụ của cơ quan/cá nhân thừa hành là một trong các nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện, vi phạm và bất ổn xã hội có liên quan đến đất đai.
(5) Luật đất đai và các văn bản dưới Luật cũng cần phải đưa ra được một bộ nguyên tắc thống nhất, công bằng và minh bạch về quyền tiếp cận đất đai.
Nếu có một bộ nguyên tắc như thế được áp dụng thì ít nhất các quyền sử dụng đất, các điều kiện trong việc chuyển giao các quyền này và cơ chế giải quyết các xung đột sẽ được đảm bảo nhất quán như nhau giữa những người có quyền sử dụng đất, theo một quy trình cho trước và được thực hiện một cách công bằng, minh bạch và không thể thiên vị, diễn giải sai lệch. Ví dụ như khi nhà nước ‘địa phương’ bán đất thì tổ chức đấu giá, dân phải mua với giá thị trường cao nhất, nhưng khi nhà nước thu hồi thì lại áp đặt giá nhà nước ‘rẻ như cho’, dân không chịu thì tổ chức cưỡng chế.
Dường như công tác quản lý đất đai chịu tác động của hai hệ thống chính sách, đó là (i) Các chính sách đất đai chính thức được phản ánh thông qua luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013), với một series các nghị định, chỉ thị, quyết định và thông tư kèm theo. Những chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp khác nhau thực hiện; và (ii) Những chính sách đất đai phi chính thức (de facto) được xác định theo những cách mà các cơ quan quyền lực khác nhau và các đơn vị chức năng trực thuộc diễn giải trên thực tế, tuy vẫn thực hiện và tuân thủ các chỉ đạo của Trung ương. Những ‘câu chuyện thực tế’ này được xử lý bằng biện pháp hành chính và vì vậy có thể thương thuyết, diễn đạt khác nhau và chỉnh sửa liên tục; điều đó tạo kẽ hở để các quan chức ở các cấp khác nhau tự quyết định quy định nào của luật pháp có “nghĩa” như thế nào và vì quyền lợi của ai. Sự thiếu nhất quán này dễ làm nguoi ta đặt câu hỏi ‘chính sách đất đai đang vì ai?’
Sự tồn tại mập mờ và bất định của hai hệ ‘thống chính sách’ này có thể minh chứng qua công tác qui hoạch. Việc quy hoạch sử dụng đất tuy trên lý thuyết thuộc về nhà nước, nhưng trên thực tế là do các quan chức địa chính địa phương, thể hiện qua vai trò của chủ tịch tỉnh, toàn quyền quyết định; nên tình trạng lạm dụng quyền hành để điều chỉnh qui hoạch, biến đất công thành đất tư, bồi thường di dời không thỏa đáng để trục lợi, nhận hối lộ để phê duyệt và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong những dự án kinh doanh bất động sản đã và sẽ tiếp tục xảy ra ngày thêm trầm trọng, tạo nên bức xúc và bất bình trong xã hội.
Quyền tiếp cận với đất đai còn bị chính trị hóa cao độ hơn khi đất đai ngày càng trở nên khan hiếm, nhiều quan chức, do lợi ích nhóm và các toan tính chính trị bị đẩy vào tình cảnh khó giải quyết các vấn đề liên quan tới đất một cách rạch ròi, minh bạch mà không gắn tới các tính toán về lợi ích kinh tế, quyền lợi chính trị hay các lợi ích nhòm và lợi ích cá nhân khác.
Nếu có một bộ nguyên tắc tiếp cận với đất đai như đã đề cập ở trên được áp dụng thì quyền tiếp cận đất đâi của các các công dân, các pháp nhân không bị chính trị hóa như chúng ta đang chứng kiến hiện nay. Các ứng xử tử tế thân ái giữ người với người, trong đó có ứng xử của nhà cầm quyền và cán bộ thừa hành với người dân, mới là nền tảng của một xã hội an thịnh. Mong là Luật mới sẽ làm được điều đó.
(6) Nhận thức về nhà ở và đất ở
Hiện nay, chính sách quản lý sử dụng đất đai ở nước ta vẫn còn tồn tại một mâu thuẫn lớn mà ai cũng nhận ra: Nhà ở thuộc quyền sở hữu tư nhân, nhưng đất ở lại thuộc quyền sở hữu toàn dân, nghĩa là thuộc quyền sở hữu nhà nước. Khi tư nhân cho chuyển dịch quyền sở hữu nhà ở thì họ cũng mặc nhiên chuyển dịch luôn quyền sở hữu đất ở của nhà nước, không quan tâm đến vai trò chủ thể nhà nước.
Như vậy, trong bất động sản nhà ở không thuộc quyền sở hữu nhà nước đang tồn tại mâu thuẫn, có phần trái với quan điềm của Karl Marx và Friedrich Engels. Theo Engels, bất động sản nhà đất là một vật, bao gồm đất và các vật thể nằm trên và dưới đất do chủ đất tạo lập (chứ không phải có hai vật thể gắn liền). Bất động sản nhà, đất có thể chỉ có một chủ sở hữu hoặc có nhiều chủ đồng sở hữu. Theo Marx, thì vật thể phải luôn luôn tồn tại trong trạng cân bằng, không có mâu thuẫn. Nhưng, với việc áp dụng chính sách quản lý nhà đất như hiện nay, trong bất động sản nhà đất ở nước ta, luôn luôn tồn tại sự trái khoáy này và điều đó tiềm ẩn nhiều mâu thuẫn và thực tế trớ trêu khác.
(7) Định chế ‘giao quyền sử dụng đất’ và hình thức giao quyền
Theo Luật đất đai 2013, “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ” (Điều 54 Mục 2). Như vậy là, nhà nước qui định chỉ có hai hình thức giao đất, là "giao quyền sử dụng đất" và "cho thuê đất". Luật đất đai qui định duy nhất chỉ có hai hình thức giao đất là chưa đầy đủ. Vì trên thực tế hiện nay, ngoài hai hình thức nêu trên còn tồn tại phổ biến hai hình thức sử dụng đất khác, đó là "Đất tặng" đang tồn tại phổ biến tại các khu vực Nghĩa trang liệt sĩ, Nghĩa trang cán bộ trung, cao cấp của Đảng và Nhà nước, Nhà tưởng niệm các Anh hùng & Liệt sĩ, Nhà tình nghĩa; và "Đất mượn" đang tồn tại phổ biến tại các khu nhà ổ chuột, xóm lao động nghèo, Nhà tình thương, v.v...
Với lần lấy ý kiến của nhân dân rộng rãi thì hi vọng Luật đất đai mới minh định rõ các vấn đề khúc mắc trên, Luật đất đai sẽ dựa trên ý nguyện của người dân, tôn trọng các qui luật của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, của cộng đồng dân cư, của doanh nghiệp, của nhà đầu tư, tạo nguồn lực mới để dẫn đường cho công cuộc phát triển và bảo vệ Tổ Quốc, nâng cao sức mạnh kinh tế, ổn định xã hội cũng như vị thế và tầm vóc quốc gia./.
TS. Trần Thái Yên - Trưởng bộ môn Quản lý đất đai